5 dic. 2011

Elecciones locales y orden territorial


Las características y los resultados de los comicios electorales que acaban de concluir para relevar gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y juntas administradoras locales, significaron la puesta a prueba del proceso de reformas político-territoriales que empezaron en 1986 con el acto legislativo que decidió la elección popular de alcaldes, siguieron con las disposiciones constitucionales de 1991 y se agotan en este gobierno con la aprobación de la Ley orgánica del ordenamiento territorial (ley 1454 de 2011).
Una espesa legislación recorre estos veinticinco años sobre aspectos tales como el medio ambiente, las finanzas públicas, el urbanismo y los servicios domiciliarios. Sobresale en cambio, la ausencia o pobreza de iniciativas referidas a la ruralidad y a las relaciones políticas regionales y locales. Estos dos últimos factores del orden territorial se han manejado por los gobiernos del período como subcapítulos del tema de la seguridad, que van y vuelven a la arena pública de cuando en vez, si alguna situación de específica coyuntura los reclama.
Se cumplieron en julio pasado veinte años de la nueva Constitución Política. Fue esa la ocasión de balances y análisis de diferentes aspectos de la vida nacional reciente como el de la justicia, los derechos ciudadanos y muchos otros, pero en cambio no se hicieron o no trascendieron las evaluaciones de las últimas décadas en materia de vida política y democracia locales, es decir, quedó faltando el análisis sobre las transformaciones recientes de las instituciones municipales y los cambios ocurridos en la participación política de base local a lo largo y ancho del país.
De alguna manera el último certamen electoral nos está preguntando dónde quedó enredado ese proyecto de país de municipios prósperos con institucionalidad transparente, democracia participativa y elevada calidad de vida que imaginaron los Constituyentes de 1991.
Digamos para empezar que no es en el texto constitucional donde primero corresponde buscar las frustraciones nacionales de veinte años después. La Constitución de 1991 fue pactada, no la imposición de un ejército o fuerza política vencedora sobre otra previamente derrotada. Su condición de pacto se expresó en el diseño de disposiciones contradictorias ideologicamente entre sí, que por un lado permitieron el desarrollo de una economía de mercado y por el otro, formularon una articulada carta de derechos individuales y colectivos a cuya realización el estado tendría que aplicarse prioritariamente. De suerte que la contradicción entre democracia en la perspectiva del mercado y democracia en la perspectiva de la justicia social, no quedó resuelta en el texto de la constitución; no era posible resolverla ni en esa coyuntura política ni con la correlación de fuerzas que expresaba la Asamblea elegida por los ciudadanos para redactarla, quedando al final  como un menú de proyectos políticos para quien fuera el primer invitado a la mesa del poder.
En adelante el desarrollo normativo de la Constitución y su aplicación misma, solo podían depender de las correlaciones de fuerzas y los resultados de la lucha política cotidiana entre las fuerzas del establecimiento jugadas por el mercado y las de la democracia, jugadas por la paz y la justicia social. El empate político era inestable y pasajero.
El impulso modernizante inicial permitió en los primeros años noventas el cierre del congreso y su reemplazo por una comisión legislativa nombrada por la Constituyente, cambiar la circunscripción del Senado por una nacional, reforzar la descentralización y abrir el sistema político, entre otros golpes asestados a la monopolización del poder por las élites dominantes. Pero estas oponían su propia agenda, principalmente desde las regiones y las localidades pugnando por reversar las reformas más importantes mediante la combinación de variadas estrategias, incluídas las ilegales ya suficientemente conocidas por el país. Torcer el brazo al impulso democrático que permitió la aprobación de la Constitución de 1991, se convirtió en asunto de vida o muerte para las fracciones oligárquicas más retrógradas del país, y el capítulo del orden territorial ha sido clave en el desarrollo de esa agenda. Fue contra ella, que se desvaneció la soñada participación local democrática de 1986 y 1991 y hoy tiene las elecciones municipales y departamentales convertidas en mercado persa de la corrupción nacional.
El fracaso del proyecto político local de la Constitución de 1991 demuestra ante todo, que de las disposiciones constitucionales no podían brotar paraísos sociales, si no había actores y organizaciones políticas dotados de proyecto, capaces en la puja cotidiana de ejecutar los cambios institucionales propuestos. Podríamos hasta explicar esa frustración parodiando la trillada frase del asesor de Clinton en 1992: “Es la política, estúpido!”.
El proyecto de la democracia local era para el establecimiento, un reto que nunca había aceptado ni iba a aceptar porque una constitución lo dijera. Las élites regionales y locales se atricheraron en las instituciones locales, se aliaron con el narcotráfico y avanzaron en una “refundación de la patria” que hasta hoy vienen logrado a pesar del esfuerzo de sectores minoritarios de la sociedad. Desde dentro y desde fuera de las instituciones bloquearon toda posibilidad democrática, reforzando la concentración de la propiedad rural y el control mafioso de las administraciones.
El particularismo localista de las élites dominantes colombianas, que produjo un siglo XIX de guerras civiles, continúa latente en la identidad psicosocial de los dirigentes nacionales, que ejercen funciones desde Bogotá y otras cuantas capitales de departamento, pero tienen su alma y sobre todo sus intereses en periferias atrasadas donde se reproducen políticamente y juegan al “todo vale” para perpetuar sus privilegios. El mundo rural y las localidades constituyen su retaguardia indiscutida, donde han podido rechazar con éxito los controles públicos y ganar elecciones previamente compradas. Una lectura general de los últimos resultados electorales, nos está diciendo que la modernización política de la sociedad colombiana continúa anclada en la capital del país y muy poco trasciende hacia algunas áreas metropolitanas o ciudades intermedias; que en la goteras de Medellín, Cali o Barranquilla se hacen sentir ya los poderes mafiosos con capacidad de representación, por lo menos en las corporaciones públicas.
Indudablemente la derrota urbana del Uribismo el pasado 30 de octubre, aunque muy alentadora, es solo la derrota parcial del proyecto premoderno en los escenarios específicos de la capital del país por enésima vez, en las grandes ciudades y en departamentos como Antioquia, donde el voto metropolitano es decisorio. De allí hacia las periferias en cambio, las cosas son a otro precio; la democracia volvió a ser perdedora frente a los cacicazgos locales, impermeables a las veedurías y los controles que en vano tratan de aconductarlos electoralmente. Fueron pocas las alcaldías y los concejos que pudieron conquistar las organizaciones ajenas al uribismo, la zaga paramilitar y la corrupción.
Conviene también, aunque ya no es la noticia de primera plana, no olvidar el ambiente de zozobra que vivieron tantas regiones y tantas ciudades del país (Medellín y Cali, entre ellas) por la incidencia de actores violentos en las propias calles haciendo proselitismo o impidiendo que otros lo hicieran, destruyendo propaganda ajena e intimidando. A lo anterior se agregan las recurrentes compraventas de sufragios y la utilización de recursos públicos para comprar voluntades. Pocas veces el delito electoral abarcó tanto y fue tan impune. Las autoridades persiguen el delito contra el sufragio principalmente el día y en el lugar del evento, pero no han aprendido a investigarlo a todo lo largo de su preparación y su comisión. No han entendido que las campañas, especialmente las regionales y municipales, se han convertido en ocasiones para invertir dinero (legal o ilegal) que luego se redime con los contratos, la nómina y los presupuestos públicos.
Merecen sí un homenaje, aquellas organizaciones sociales y políticas que en los propios bastiones de la delincuencia, dijeron “sí se puede” y arrebataron la representación a las mafias como en Bello, Buenaventura, Santa Marta, Magangué y otras localidades. En esos municipios los perdedores no se resignarán, porque detrás de ellos están los poderes locales y regionales del “todo vale” para atajar la democracia como lo saben hacer y tantas veces lo han hecho.
No es el principio del fin del Uribismo, como algunos analistas han insinuado. Pero sí, estos resultados electorales nos proporcionan una foto más real de lo que el ex presidente representa: los poderes de base local e ilegal que ahora lo reclaman como jefe máximo del partido de la U, no porque hayan perdido alcaldías pues al contrario, aumentaron las que ya tenían, sino porque añoran la representación nacional y urbana que el electorado les negó, consideran humillantes sus derrotas en ciertos puntos de la geografía, y confían que el carisma del superjefe los puede resarcir.
Pero no se trata de dos países: uno de metrópolis y otro de periferias, uno de capitales y otro de alejadas localidades. Es un solo país donde escasean los dirigentes nacionales y el grueso de su clase política está jugada con intereses provinciales particularistas que se resisten a integrarse en un verdadero proyecto de nación moderno. Rechazaron el proyecto de la Constitución del 91 pero no atinan en la formulación de otro que sea distinto a correr tras el globo del capital financiero, reforzando la dependencia y un desarrollismo sin equidad ni compromiso medioambiental.
De suerte que el nuevo mapa político del país, más allá de los Petros y los Fajardos, no es tan nuevo como quisiéramos. Lo cierto es que en la carrera loca de reformas territoriales que han ocurrido en estos veinte años, tan drásticas con las finanzas locales, la dirigencia nacional ha cuidado con celo las estructuras tradicionales del poder que se asientan en las periferias, basadas en la estructura antidemocrática de la propiedad territorial, el clientelismo y la corrupción electoral. La gran concentración de la propiedad agraria (Gini 0.86 para 2009) en un país con 75% de municipios predominantemente rurales, es por sí sola un impedimento mayúsculo para el desarrollo de la democracia local. Esta no pasará de ser un canto de sirena mientras la propiedad sobre la tierra, principal fuente de recursos y base de las economías locales, se mantenga monopolizada por castas sobrerrepresentadas no solo en los municipios sino también nacionalmente.
Después de veinte años, un presidente y un congreso le han cumplido a la Constitución de 1991 promulgando la tan aplazada Ley orgánica del ordenamiento territorial. Su articulado se presenta como una puerta de entrada para amplios desarrollos legislativos posteriores en materia de ordenamiento político-administrativo; sin embargo tales anunciados desarrollos están ya vigentes y más bien lo que hará el congreso es aprobar recopilaciones de normas sobre materias específicas. Esta ley orgánica, dice abrir un círculo que después de dos décadas realmente está cerrado; es decir, los temas territoriales en los cuales la dirigencia del país ha tenido alguna convicción reformatoria, están ya abordados y no es de esperar una ampliación de sus alcances. Es el caso de la descentralización.
Los verdaderos retos del país hoy, en asuntos de orden territorial, están precisamente en los que el ejecutivo y el legislativo han sistemáticamente evadido: la regresiva distribución de la propiedad territorial rural y, el prematuro agotamiento de la vitalidad política local que no trascendió la primera mitad de la década del noventa, una verdadera y doble involución democrática que se mantiene ahí, no obstante la derrota urbana de las huestes uribistas el pasado 30 de octubre.
Nov. 3/11

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